No último dia 03, o relator da proposta de Reforma do Imposto de Renda apresentou substitutivo que reduz pela metade os incentivos fiscais para projetos sociais.
Como já apresentado em posts anteriores, a reforma do Imposto de Renda que está em tramitação no Congresso apresenta impacto extremamente danoso para a área social. Incentivos fiscais, que permitem que empresas façam doações para projetos na área da cultura, esporte, infância, idoso e saúde, podem ser seriamente comprometidos.
O substitutivo apresentado no dia 03 de Agosto pelo relator, Deputado Celso Sabino (PSDB-PA) trata especificamente dos incentivos em um capítulo intitulado “Da Preservação do Funcionamento de Atividades de Relevante Interesse Social”.
É um importante passo, mas que ainda não resolve o principal problema da reforma do imposto de renda: a redução drástica do potencial de destinação de recursos para projetos sociais. Embora tenha melhorado em relação à versão anterior, a versão de 03 de agosto corta pela metade o potencial de fomento para projetos sociais.
A nova redação do Projeto de Lei nº 2.337/2001, em seus artigos 52 a 57, aumenta o limite de dedução de cada um dos incentivos existentes (além de prorrogar a vigência da Lei de Incentivo ao Esporte, PRONAS/PCD e PRONON).
Em uma primeira análise, o aumento anula os efeitos negativos da redução da alíquota básica do Imposto de Renda de 15% para 7,5%. Mas o art. 58, criado para compensar as reduções subsequentes da alíquota básica do IR para 5% e 2,5%, não foi redigido de forma a anular os efeitos negativos da Reforma do IR nos projetos sociais.
Assim, quando dividimos os efeitos da legislação proposta em 3 tempos, temos um efeito neutro no primeiro momento; um impacto negativo de 16,7% quando acionado o primeiro gatilho; e um impacto negativo de 50% quando acionado o segundo gatilho.
As tabelas abaixo são uma tentativa de ilustrar o efeito das medidas.
Como um eterno otimista, acredito que a relevância da preservação dos mecanismos de fomento para projetos sociais já tenha sido assimilada pelo Relator e pela equipe do Governo e que a solução seja apenas uma questão de ajuste no texto do art. 58.
A reforma passaria a ser neutra alterando o índice de reajuste previsto no caput do Art. 58 de 25% para 50% e o índice previsto no parágrafo único de 50% para 200%. Com esses ajustes, garantimos a neutralidade da reforma em relação aos incentivos para projetos sociais, sem redução ou ampliação do potencial de isenção para as empresas.
Só com a neutralidade da reforma em relação aos incentivos alcançaremos o que parece ser o objetivo do capítulo criado no Projeto de Lei: a preservação do funcionamento de atividades de relevante interesse social.
Como já apresentado em análises anteriores, o Governo Federal pretende reformar a cobrança de imposto sobre renda no Brasil. A proposta já foi apresentada para a câmara e a tramitação segue acelerada. Neste artigo, iremos detalhar algumas alternativas para uma Reforma do Imposto de Renda neutra para a área social.
As principais mudanças são a tributação da distribuição de lucros e dividendos na Pessoa Física e a compensação com a redução da tributação sobre os Lucros da Pessoa Jurídica. Até aí, tudo bem. A proposta parece alinhada com o que se pratica internacionalmente.
Acontece que a tributação sobre lucros no Brasil é formada por 3 componentes, com a alíquota somando 34%:
A proposta inicial do governo reduzia a alíquota básica de 15% para 10%. Já o parecer do Relator, Deputado Celso Sabino (PSDB-PA), propõe a redução da alíquota básica para 2,5%, mantendo a adicional e a CSLL sem alteração.
E qual o motivo para concentrar o corte apenas na alíquota básica?
A CSLL é uma contribuição que fica integralmente para o Governo Federal, não sendo compartilhada com Estados e Municípios.
Já o Imposto de Renda é dividido com Estados e Municípios, mas a Alíquota Adicional do IR não sofre nenhuma dedução.
Lei 9.249 de 1995 Art. 3º A alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas é de quinze por cento. § 1º A parcela do lucro real, presumido ou arbitrado, que exceder o valor resultante da multiplicação de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) pelo número de meses do respectivo período de apuração, sujeita-se à incidência de adicional de imposto de renda à alíquota de dez por cento. § 4º O valor do adicional será recolhido integralmente, não sendo permitidas quaisquer deduções.
A proposta já está gerando reação de Estados e Municípios que acabam pagando a maior parte da conta.
Mas um prejuízo considerável está direcionado para os programas de fomento a projetos sociais financiados por meio de incentivos fiscais. Lei Rouanet, Lei do Esporte, Fundo da Infânciae Fundo do Idoso perdem juntos mais de R$2 bilhões por ano, o que representa mais de 80% do previsto para 2022.
Esses incentivos são atrelados à alíquota básica do Imposto de Renda e com a redução de 15% para 2,5% o potencial de investimento das empresas cai na mesma proporção.
Diante desse cenário, como manter a reforma tributária sem impactar tão fortemente os incentivos fiscais para projetos sociais?
Temos pelo menos 3 alternativas para que a Reforma do Imposto de Renda seja neutra para a área social e preserve a maior parte dos incentivos fiscais para projetos sociais:
Recomposição do limite de dedução de cada incentivo.
Se a base cai de 15% para 2,5%, basta recompor o limite de dedução de cada incentivo fiscal para garantir que o potencial de investimento não seja impactado.
O desenho acima mantém a reforma neutra em relação aos programas implantados por meio de incentivo fiscal, mas demandaria alteração de várias leis específicas, alterando o limite de dedução de cada mecanismo.
Aplicação da dedução dos mecanismos de incentivo fiscal sobre o Adicional do IR.
Essa medida seria mais simples, pois bastaria revogar o § 4º do Art. 3o da Lei 9.249 / 1.995 que define que o Adicional do IR não sofre qualquer dedução. Seria importante vasculhar toda legislação para verificar se o dispositivo não é repetido em alguma outra norma, mas a princípio parece um ajuste mais simples que a proposta anterior.
Com essa mudança, os incentivos passariam a incidir sobre a alíquota básica de 2,5% e sobre o adicional de 10%. Ainda teríamos uma redução do potencial de investimento nos projetos sociais, mas uma redução inferior a 20% que poderia ser absorvida com o crescimento da economia.
Redução da tributação sobre o Lucro pela extinção da alíquota adicional.
Se a proposta é reduzir a tributação sobre o lucro, o corte concentrado na alíquota básica não é a única opção. Bastaria calibrar a redução no adicional para alcançar resultado semelhante.
Em uma hipótese de eliminação do adicional e redução de 2,5% da alíquota básica geraria impacto negativo nos incentivos fiscais para projetos sociais, mas em um nível possível de ser absorvido e compensado pelo esperado crescimento da economia.
É natural que algum nível de perda possa ser gerado em uma reforma tributária, mas não parece razoável que a área social pague com uma redução de mais de 80% de seu potencial de fomento em uma reforma que promete ser neutra.
Qual será o Impacto da proposta de reforma do Imposto de Renda, proposta pelo Governo Federal e já enviada à Câmara, nos incentivos fiscais para a área social?
A atual legislação que trata do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas no Brasil permite que até 9% do imposto devido seja destinado a projetos sociais previamente aprovados por organizações Públicas:
A forma como a legislação apresenta o incentivo esconde um detalhe relevante, que faz com que o incentivo seja bem menor que os 9% citados. Os percentuais apresentados acima incidem apenas sobre a alíquota básica do Imposto.
Conforme o art. 3º da Lei 9.249 de 1995, o IRPJ é formado por uma alíquota básica de 15% e um adicional de 10%, totalizando 25%. O adicional tem duas características específicas: i) incide apenas sobre o lucro que supera R$20 mil mensais; e ii) não aceita qualquer dedução.
Lei 9.249 de 1995 Art. 3º A alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas é de quinze por cento. § 1º A parcela do lucro real, presumido ou arbitrado, que exceder o valor resultante da multiplicação de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) pelo número de meses do respectivo período de apuração, sujeita-se à incidência de adicional de imposto de renda à alíquota de dez por cento. § 4º O valor do adicional será recolhido integralmente, não sendo permitidas quaisquer deduções.
A reforma proposta pelo Governo Federal e já enviada à Câmara prevê a redução da alíquota do IRPJ dos atuais 25% para 20%. Essa redução se dará exclusivamente na alíquota básica, que cairia de 15% em 2021 para 12,5% em 2022 e para 10% em 2023. O adicional segue mantido em 10%.
PL 2.337/2021 “Art. 8o A Lei no 9.249, de 1995, passa a vigorar com as seguintes alterações: Art. 3o A alíquota do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza das Pessoas Jurídicas será de: I – doze inteiros e cinco décimos por cento, nos períodos de apuração compreendidos entre 1o de janeiro e 31 de dezembro de 2022; e II – dez por cento, nos períodos de apuração a partir de 1o de janeiro de 2023.”
Ao concentrar o corte do IR na alíquota básica, o governo promove uma redução considerável em uma série de incentivos fiscais sem precisar discutir individualmente cada uma dessas despesas tributárias. No Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2022, identificamos uma previsão de despesa tributária de R$ 2,42 bi no ano de 2022 relativa aos incentivos para projetos sociais listados acima. Com a redução da alíquota básica do IRPJ proposta pelo governo, o potencial de financiamento de projetos sociais por empresas com a utilização desses incentivos será reduzido em cerca de R$800 milhões no ano de 2022.
Mas nada é tão ruim que não possa piorar. O relatório apresentado pelo relator, Deputado Celso Sabino (PSDB-PA), reduz a alíquota básica do IRPJ para 2,5%, gerando um corte superior a R$2 bilhões. Dos R$2,4 bilhões iniciais, passaríamos a apenas R$400 milhões, uma redução de R$2 bilhões ou 83% do potencial de investimento em projetos sociais.
* A legislação que criou os incentivos para a área da saúde (PRONAS / PCD e PRONON) foi prorrogada até 2021 e por isso a previsão para 2022 está zerada. Mas já há projeto tramitando para garantir a prorrogação.
Cada incentivo fiscal previsto na legislação foi construído e debatido com a sociedade, teve o impacto nas contas públicas calculado e com isso definido seu limite de isenção. A revisão do IRPJ, ao concentrar a redução na alíquota básica, afetará uma série de políticas públicas implementadas por meio de incentivos fiscais, sem o devido debate sobre cada programa.
A proposta de redução ou mesmo a extinção de determinado programa governamental ou incentivo fiscal é legítima, assim como a revisão da forma de tributação da renda no país, mas não parece ser adequado um corte considerável em diversos programas sociais de forma indireta, sem que esse efeito seja devidamente explicitado e debatido. Principalmente quando a reforma avança em velocidade fora do padrão para um tema tão complexo. Apresentada pelo Poder Executivo em 25/06 (sexta feira), a matéria teve relator designado no dia 28/06 (segunda), tendo relatório apresentado em 2 semanas.
Embora os incentivos fiscais sejam formalmente atribuídos às empresas, a reforma terá um efeito devastador para a sociedade civil organizada, reduzindo consideravelmente os recursos disponíveis para projetos sociais em diversas áreas.
O Fundo do Idoso é um dos incentivos fiscais disponíveis em âmbito federal que permite que empresas e pessoas físicas destinem parte do seu Imposto de Renda para iniciativas ligadas a esse público. Os doadores podem escolher entre os Fundos do Idoso instituídos por Estados e Municípios ou o Fundo Nacional do Idoso.
O Fundo Nacional do Idoso foi instituído pela Lei 12.213, de 2010. No entanto, somente em 2013 foram registradas as primeiras doações. Em nossa visão, isso aconteceu porque, até 2012, os Fundos do Idoso competiam com o limite para destinação por pessoas jurídicas para Fundos da Infância, consolidados no Brasil desde o início dos anos 90. A partir da edição da Lei 12.594/2012, cada área passou a poder receber 1% do Imposto de Renda devido pelas empresas tributadas em Lucro Real, criando um novo estímulo de doação para projetos ligados à população idosa .
É nesse contexto que empresas passam a fazer doações para o Fundo Nacional do Idoso. De 2013 a 2020, o Fundo arrecadou um total de R$110,8 milhões – o que representa uma arrecadação média de quase R$ 16 milhões por ano desde então (com pico de R$ 26,9 milhões em 2019).
Nos chama a atenção, por outro lado, que a despesa executada no período foi muito menor do que o valor disponível em conta, somando apenas R$ 11,6 milhões, ou 10,5% da receita arrecadada.
A receita começou a ser arrecadada em 2013, mas, o primeiro registro de execução orçamentária do Fundo Nacional foi em 2015, de apenas R$1,6 milhão, voltando a ter execução zerada em 2016.
O desencontro entre receita e despesa tem gerado um acúmulo considerável de recursos no Fundo Nacional do Idoso que, na prática, não tem chegado para a população que deveria beneficiar.
O Fundo tem se comportado praticamente como um Fundo Patrimonial, que preserva o principal e aplica apenas parte dos rendimentos. É o que podemos concluir quando comparamos a despesa executada apenas com a receita de rendimento do Fundo. Desde 2013, a receita com rendimentos já somou R$24 milhões, mais do que o dobro da despesa executada, e em nenhum ano a despesa executada foi superior ao valor dos rendimentos.
A análise do Fundo Nacional do Idoso precisa ser feita a partir de um contexto macro da situação fiscal brasileira. O Governo Federal tem a limitação do teto dos gastos, o que faz com que a possibilidade de execução da despesa não tenha como principal restrição a arrecadação de receitas.
Nesse sentido, o Fundo Nacional deixa de ser uma ferramenta efetiva para transformar a isenção do Imposto de Renda para empresas em benefícios para o público idoso. Na prática, as doações para o Fundo Nacional deixam de se tornar arrecadação livre de impostos e ficam presas na conta do Fundo sem execução.
Acreditamos que a destinação de recursos para Fundos Estaduais e Municipais, que não enfrentam restrição semelhante, apresenta-se como solução mais eficaz para quem almeja que parcela de seu Imposto de Renda seja de fato transformada em benefícios para a população idosa. Além disso, pode ser uma forma de estimular que novos fundos sejam criados no Brasil, considerando que a grande maioria dos estados e municípios ainda não acessam essa fonte de recursos voltada para o público idoso.
*Os dados foram acessados por meio do Portal da Transparência do Governo Federal no dia 22 de abril de 2020. A consulta da Receita pode ser acessada por aqui e a da Despesa por aqui. É esperado que os dados tenham sido atualizados para o ano de 2020, o que daria alguma diferença para a análise aqui apresentada.
Assim como no caso dos Fundos da Infância e Adolescência (FIA), a legislação brasileira, por meio da Lei nº 12.213/2010, autoriza que 1% do Imposto de Renda (IR) devido de empresas tributadas em lucro real e 6% do IR de PF sejam destinados aos Fundos do Idoso.
Como a autorização legislativa para este mecanismo é relativamente nova, ainda temos poucos Fundos em pleno funcionamento na área da pessoa idosa. Apenas em 2010 foi criada a possibilidade desse incentivo fiscal, e foi somente no ano de 2012 que ele deixou de concorrer com a destinação para a área da Infância.
Dados obtidos pela Nexo junto à Receita Federal, por meio da Lei de Acesso a informação, referentes às Declarações de Benefício Fiscal apresentadas pelos Fundos que receberam doações ao longo de 2018, mostram que apenas 268 Fundos do Idoso, receberam doações no último ano. Isso representa 5% do total de 5.598 fundos em potencial – tendo em vista os 5.570 municípios, as 27 unidades da federação e o Fundo Nacional- que poderiam estar regulamentados e captando recursos no país.
Distribuição dos Fundos do Idoso apoiados e não apoiados em 2018
Fonte: Receita Federal. Consulta via Lei de Acesso à Informação
Poucos Fundos, menos ofertas de projetos, pouco recurso arrecadado
Com menos Fundos e poucos projetos disponíveis para captação, o resultado no montante de recursos arrecadados como doação também é bem menor. Enquanto os Fundos da Infância receberam R$ 306.231.912 em 2018, os Fundos do Idoso receberam R$ 187.905.417, valor 37% inferior.
Valores captados pelos Fundos do Idoso e Fundos da Criança e do Adolescente em 2018
Fonte: Receita Federal. Consulta via Lei de Acesso a Informação
Barretos e a concentração do volume de doações
O montante significativamente menor não muda o cenário de concentração dos recursos no Estado de São Paulo, também registrado em outras leis de incentivo. O Estado mais rico da federação fica com 41% do valor recebido em doações.
E nesse estado, há um dado extra que chama a atenção: a enorme concentração de recursos para o Fundo do Município de Barretos. Famosa por sediar o Hospital do Amor, que faz um grande esforço de mobilização de recursos via esse mecanismo, a cidade recebeu 29% de todos os recursos destinados para Fundos do Idoso no Brasil em 2018, o que representou R$53,8 milhões.
Confira os 10 Fundos do Idoso que mais receberam doações em 2018:
Nome do Fundo
Valor Recebido
Fundo Municipal de Barretos / SP
R$53.769.892
Fundo Municipal de Porto Alegre / RS
R$16.479.925
Fundo Municipal do Idoso de Belo Horizonte / MG
R$12.829.734
Fundo Municipal do Idoso de Curitiba / PR
R$11.163.598
Fundo Municipal do Idoso de Fortaleza / CE
R$9.165.988
Fundo Estadual do Idoso de São Paulo
R$8.033.260
Fundo Municipal do Idoso de Campina Grande do Sul / PR
R$6.532.534
Fundo Estadual do Idoso do Paraná
R$5.242.219
Fundo Municipal do Idoso de São Lourenço do Sul / RS
R$3.675.582
Fundo Municipal do Idoso de Jaraguá do Sul / SC
R$2.620.748
Fonte: Receita Federal. Consulta via Lei de Acesso à Informação
Dos 10 Fundos que mais receberam recursos todos autorizam doação direcionada, o que parece demonstrar que essa possibilidade é um real diferencial para atração de recursos. Empresas estão acostumadas a escolher os projetos que querem apoiar e nossa experiência mostra que esse comportamento não é diferente quando se trata de mecanismos mediados por Fundos.
Reforça a percepção acima, a ínfima captação do Município do Rio de Janeiro que recebeu apenas R$ 1.402.100 em 2018 e a ausência do Fundo do Município de São Paulo que também teve uma arrecadação muito inferior ao potencial.
Oportunidade com os Fundos do Idoso
Os Fundos do idoso foram criados como o objetivo de viabilizar recursos para iniciativas voltadas para a população idosa no Brasil, em consonância com o Estatuto do Idoso. Em um cenário de envelhecimento da população e mudança da nossa pirâmide etária, trata-se de uma clara oportunidade de melhorar a qualidade de vida dessa parcela relevante da população.
Nos últimos anos a Nexo tem se dedicado a apoiar Fundos para que adequem seus modelos de regulamentação. O fato das doações para os Fundos do Idoso terem sido mais de R$100 milhões inferior que as doações para o Fundo da Infância é diagnóstico de um problema, mas também uma clara oportunidade.
Fundos com regulamentações que fomentem a apresentação de bons projetos e que ofereçam canais que facilitem o processo de doação pelos patrocinadores têm grande potencial para atraírem recursos para as políticas voltadas para a pessoa Idosa.
A Lei de Incentivo à Cultura, que passou a canalizar recursos para projetos a partir de 1993, tornou-se o mais importante mecanismo de fomento à cultura nacional. Em 26 anos, a captação via Lei Rouanet aplicou mais de R$ 18 bilhões em milhares de projetos em todo país.
O mecanismo, que se acostumou ao crescimento real do investimento em suas duas primeiras décadas, vive uma crise instalada a partir de 2011, quando alcançou seu pico de captação em valores reais.
Gráfico 1: Margem de crescimento e estagnação desde o início da Lei
Se entre 2001 e 2010 o valor investido via Lei Rouanet cresceu em média 15,8% ao ano, entre 2011 e 2018 o crescimento médio foi de pífios 1,6% ao ano, bem abaixo da inflação observada no período.
O ano com maior valor absoluto de investimento via Rouanet foi 2014, quando foram aplicados R$ 1.335.976.601. Embora seja maior que o valor observado em 2011, de R$ 1.324.925.857, o pequeno crescimento em 3 anos não foi suficiente para dar conta das perdas da inflação acumulada no período.
Quando consideramos os valores reais, ajustados pela inflação (IPCA), temos que 2011 foi o ano de maior captação de recursos. Quando corrigido até dezembro de 2018, o valor investido naquele ano representa R$1.995.386.833, ou R$2 bilhões pelo arredondamento demonstrado no gráfico abaixo. De lá pra cá, o mecanismo só perdeu relevância, o que fica demonstrado no gráfico, quando o valor de todos os anos dessa décadas são ajustados pelo IPCA até dezembro de 2018.
Gráfico 2: Valores corrigidos pela inflação x Pico do investimento via Lei Rouanet: Projeção de recursos perdidos entre 2011 e 2018
A Lei Rouanet é um mecanismo que depende diretamente do desempenho da economia. Se o país vai mal, o incentivo fiscal baseado no lucro das grandes empresas vai sofrer. E na nossa nova década perdida, não foi diferente. No período que enfrentamos a maior recessão da nossa história, o investimento na Lei Rouanet despencou em valores reais.
Se o patamar do investimento realizado em 2011 tivesse sido mantido, a captação total da Rouanet em 8 anos teria sido de R$16 bilhões. A realidade, porém, foi de uma captação 22,6% inferior, em R$ 12,4 bilhões. Deixamos de canalizar R$3,6 bilhões para projetos culturais no período. Com menos recurso disponível no mercado, fica fácil entender porque está cada vez mais difícil captar recursos incentivados.
Mas acreditamos que as notícias ruins param por aqui, pelo menos pelo lado da economia. Com uma possível aprovação da Reforma da Previdência e a taxa de juros (SELIC) em seu menor patamar na história, a expectativa é que a retomada da economia impacte positivamente na disponibilidade de recursos para a Cultura nos próximos anos.
Estamos otimistas e simulamos um cenário (sem ciência) para recuperarmos o patamar do investimento de 2011 até o final de 2022. A Fórmula? Inflação a 4% ao ano e captação via Lei Rouanet voltando a crescer no mesmo ritmo dos anos 2000 a 15,8%. Chegamos lá? (Gráfico abaixo)
Gráfico 3: Simulação de um potencial cenário de utilização de recursos na Lei Federal de Incentivo à Cultura para os próximos anos
Chegamos à última publicação da nossa série sobre a Lei Rouanet, escrita pelo sócio-fundador da Nexo, Thiago Alvim. No texto anterior, elencamos sugestões de melhores práticas para o Governo Federal e os Governos locais (estaduais e municipais). Agora, listamos sugestões de aperfeiçoamento para que os Patrocinadores e Empreendedores culturais consigam participar efetivamente na solução da má distribuição dos recursos.
Caso não tenha acompanhado as outras publicações da série, você encontra todas elas no nosso blog. O artigo completo “Lei Rouanet: salvaguarda para a produção cultural em tempos de crise” também está disponível para download.
Lei Rouanet: As iniciativas que patrocinadores e empreendedores podem adotar para aprimorar a atuação
Patrocinadores
Redistribuição na agenda
A Lei Rouanet é uma conquista para os empreendedores culturais brasileiros, uma salvaguarda como gosto de definir quando estamos falando em financiamento. Mas é, também, um importante instrumento de comunicação, de construção de imagem que pode e deve ser usado por grupos empresariais. Sendo um mecanismo valioso para todos, precisamos cuidar de sua legitimidade.
O primeiro passo para uma participação efetiva dos patrocinadores na solução do problema da má distribuição dos recursos da Lei Rouanet é a tomada de consciência de que o problema existe e que ele reduz a legitimidade do principal mecanismo de financiamento da Cultura no país.
Grandes investidores em cultura ocupam um lugar estratégico e de muita responsabilidade para o desenvolvimento do setor. Quem decide usufruir de grandes montantes de isenção fiscal precisa assumir junto responsabilidades com a cultura brasileira.
Os grandes investidores podem abraçar um movimento liderado por organizações públicas, seja diretamente pelo Governo Federal ou iniciativas locais descentralizadas. Mas também podem, por conta própria, colocar o tema da distribuição regional dos recursos da Lei Rouanet em uma pauta séria e organizada.
Autorregulação e compartilhamento de boas práticas
A excessiva concentração de recursos no eixo Rio-São Paulo alimenta críticas e o problema poderia ser resolvido por iniciativa dos próprios patrocinadores. Como apresentei acima, na ausência de uma iniciativa do gestor federal ou mesmo por antecipação dos patrocinadores, a reunião de grupos empresariais com o compromisso de realizar o investimento de forma descentralizada pode garantir maior representatividade regional para a Lei Rouanet.
Além da reunião do “G30”, a ampliação da transparência com publicação de relatórios com dados do investimento e a adoção de um indicador que meça o nível de concentração dos recursos poderia servir como bom exemplo a ser seguido por investidores de pequeno e médio porte.
Oferta regionalizada como indutor de mais e melhores iniciativas culturais
Anos de vivência profissional, com atividades de captação de recursos, me permitiram ouvir diversas vezes que o problema da concentração se dá pela ausência de bons projetos de fora do eixo ou até mesmo pela ausência de demanda. Como já demonstrado em tópico anterior, existe um déficit de projetos de empreendedores de fora do eixo, mas iniciativas protagonizadas por grandes investidores podem contribuir com a solução.
Em alguns casos, o acesso aos tomadores de decisão do investimento social ainda é um desafio. Nem sempre há informação transparente e disponível de como apresentar projetos, nem mesmo de quais os critérios são utilizados para a escolha. A criação de canais claros para apresentação de propostas já poderá significar a redução de barreiras para empreendedores que não têm relacionamento prévio com grandes patrocinadores.
Um passo além, iniciativas como editais regionalizados bem planejados poderiam funcionar como indutores de novas iniciativas e ainda como mapeamento da produção cultural fora do eixo. Muitos empreendedores simplesmente desistiram de apresentar novos projetos para Lei Rouanet depois de anos de fracasso nas tentativas de captação. A sinalização de fontes concretas de recursos certamente terá impacto na expectativa dos empreendedores e na retomada da apresentação de projetos para a Lei Rouanet.
Empreendedores Culturais
Redes locais para captação de recursos
Se você é um empreendedor cultural e leu as sugestões apresentadas até aqui, evite contar que as iniciativas acima serão implementadas e trate de buscar soluções por conta própria.
Considerando que o objetivo desta reflexão é promover melhor distribuição dos recursos, reduzindo a participação do Eixo Rio-São Paulo no total do recurso captado via Lei Rouanet, obviamente o público-alvo dessa fala são os empreendedores fora desse Eixo.
Se o fator sede é um diferencial para captação de recursos e os grandes investidores estão concentrados, é fundamental que a articulação dos empreendedores seja bem-feita. Nesse sentido, acredito que grupos organizados podem compartilhar custos para apoio à elaboração de projetos e captação de recursos. A demanda pelo apoio político institucional dos governos locais também pode ser objeto desse tipo de ação coletiva. E em grupo, amplia-se também a legitimidade para realizar um bom debate com os grandes patrocinadores que ainda não se envolvem com aquele território.
O que podemos concluir?
A observação atenta da forma como os recursos públicos para área da cultura é aplicada não deixa dúvidas sobre a importância de um mecanismo de incentivo como a Lei Rouanet, que mantém o gestor público federal longe da decisão final sobre a aplicação dos recursos e garante financiamento direto para projetos da sociedade.
Se nesse sentido a Lei Rouanet é uma salvaguarda para o produtor cultural, por outro lado é inegável sua excessiva concentração em projetos do eixo Rio-São Paulo. Esta situação que afeta seriamente a legitimidade do mecanismo não é um problema sem solução. Contudo, o primeiro passo para o aperfeiçoamento do mecanismo é o diagnóstico adequado da situação.
Neste artigo, foi possível explicitar um pouco do problema e apontar soluções que poderiam ser adotadas pelo Governo Federal, por Governos Locais, por patrocinadores e empreendedores culturais. E por que não, que podem ser adotadas em conjunto!
Este é o 4º texto da série “Lei Rouanet: salvaguarda para a produção cultural em tempos de crise”. A partir de agora, você confere dados sobre a distribuição do investimento pelo mecanismo e informações sobre a atuação do Governo Federal e dos Governos locais, além de sugerir melhorias para o funcionamento do mecanismo de incentivo fiscal à cultura.
No texto anterior, mostramos que apesar da crise econômica vivida pelo país, a Rouanet segue aplicando mais de R$ 1 bilhão por ano. Mesmo antes da crise impactar o financiamento da cultura, a Lei Rouanet já era alvo de críticas contundentes. Durante quase uma década, o mecanismo foi objeto de intermináveis debates para que pudesse ser construído um novo marco legal para o fomento à cultura no país. Contudo, o projeto de lei não concluiu sua tramitação no congresso e seguimos com a mesma legislação.
Mais recentemente, o Ministério da Cultura implementou mudanças por meio de uma nova instrução normativa que incluiu tímidos incentivos para ampliar a captação para projetos fora do eixo.
Mas deixando o debate das normas um pouco de lado, a crença e as propostas apresentadas a seguir centram-se na possibilidade de aperfeiçoar o funcionamento da Lei Rouanet com atitudes concretas. A tentação de resolver as práticas por mudança na Lei ou por Decreto é grande, mas não me parece tão efetiva como a mudança das práticas dos atores envolvidos. E por que não provocar cada um desses atores para iniciativas que poderiam adotar para que o investimento cultural via lei Rouanet ficasse melhor distribuído? Nesse sentido, elencamos sugestões para o Governo Federal e os Governos locais (estaduais e municipais).
Governo Federal
Revisão da distribuição do Investimento das Estatais
Começando pelo exemplo dentro de casa: as estatais federais precisam se tornar referência para o setor privado quando se trata de distribuição de recursos pelo Brasil. Não se trata de “baixar” um decreto que obrigue que o façam de acordo com esse ou aquele indicador, mas, sim, de um processo de coordenação dentro do Governo.
As cinco maiores estatais federais, quando consideramos o valor investido via Lei Rouanet, foram responsáveis pelo aporte de R$ 135,4 milhões, montante que representa 11,8% do valor total aplicado no mecanismo em 2016.
BNDES
BANCO DO BRASIL
PETROBRAS
CORREIOS
ELETROBRAS
O montante investido pelas estatais não seria suficiente para resolver todo o problema da distribuição dos recursos, mas sem uma gestão interna ao Executivo Federal coerente com o discurso da necessidade de redistribuição do incentivo fiscal, falta legitimidade ao Governo para propor um pacto com a iniciativa privada (ponto que será abordado como segunda sugestão).
O investimento das estatais apresenta forte concentração no estado do Rio de Janeiro. Mesmo com a capital federal longe do Rio há décadas, o estado segue como principal destino dos recursos das empresas.
Se a redistribuição dos recursos das Estatais Federais não terá impacto muito grande na distribuição total, por representar pouco mais de 11% do montante total, o exemplo dado por essas empresas em ação coordenada pelo Ministério da Cultura será fundamental para dar legitimidade ao Governo para articulação com a iniciativa privada.
Articulação com grandes investidores
Feito o dever de casa, o Ministério da Cultura ganha legitimidade para articular com os grandes investidores da Lei Rouanet. Novamente não precisamos pensar em qualquer tipo de norma que estabeleça algum tipo de obrigação de fazer. Nesse caso, quando estamos discutindo relações com particulares autônomos e independentes, não cabe nenhum tipo de imposição, mas sim o bom debate com grandes investidores para identificação e replicação de boas práticas para aperfeiçoar o funcionamento do principal mecanismo de fomento à cultura do país.
Mas como realizar uma ação coordenada com milhares de patrocinadores que aportam anualmente recursos via Lei Rouanet? A resposta é simples: começando pelos de maior representatividade! 50% do valor investido via Lei Rouanet em 2016 foi decidido por apenas 30 grupos empresariais. Importante considerar que quatro membros do “G30” são estatais federais que já poderiam ter passado por uma etapa prévia de convencimento conforme exposto na proposta 1.
Governos locais (Estados e Municípios)
Atração de recursos para territórios
O setor social de uma forma geral precisa aprender a atuar como as áreas de desenvolvimento econômico. Semelhante ao esforço de atração de empresas para o território, as áreas sociais, cultural inclusive, deveriam atuar mais como articuladores de investimentos para seus territórios.
A maior parte das empresas listadas entre as 30 maiores têm atuação nacional, mas acabam realizando o investimento em cultura com grande influência do fator sede, ou seja, investem em projetos de empreendedores situados na mesma localidade do centro de decisão de investimento social das empresas.
Governos Locais têm legitimidade e capital político para equilibrar o jogo a favor de projetos de empreendedores de sua área de atuação. Em alguns momentos podem ajudar até com recursos financeiros que podem não estar disponíveis para os empreendedores para realização de ações teoricamente simples, como uma reunião presencial no escritório do patrocinador. Como bons articuladores, podem se tornar parceiros dos empreendedores locais na captação de recursos.
Apoio ao empreendedor cultural
Mas não é apenas a decisão das empresas que parece fazer com que os recursos se concentrem no eixo Rio – São Paulo. Uma análise dos projetos apresentados e aprovados na Lei Rouanet mostra que os empreendedores culturais das demais unidades da federação também estão sub-representados quando analisamos o volume total de projetos apresentados e aprovados.
Os dados não permitem estabelecer uma correlação entre valor de projetos apresentados por empreendedores e o resultado da captação na etapa seguinte do processo, mas é fato que os Estados fora do Eixo Rio-São Paulo estão sub-representados nesse quesito.
A solução para superação dessa sub-representação poderá se dar por iniciativa própria dos empreendedores sociais, mas pode, também, ser induzida e fomentada pelos governos locais. A ampliação do número de projetos aprovados poderá então ampliar os esforços de captação de recursos e com isso melhorar a distribuição dos recursos.
É possível acreditar que as iniciativas somadas de ampliação da elaboração de projetos, com o apoio político institucional para atração de recursos para territórios, tenham impacto positivo no território que avançar com uma estratégia bem executada nessa área.
Na próxima publicação da série, falamos mais sobre a Lei Rouanet no ponto de vista do patrocinador e do empreendedor cultural. Não perca! O artigo na íntegra, escrito por Thiago Alvim, sócio-fundador da Nexo, você pode acessar aqui.
Este é o terceiro texto de uma nova série de publicações da Nexo sobre a Lei Rouanet no cenário de financiamento cultural no país. A série é uma adaptação do artigo de mesmo nome publicado no livro “Gestão Cultural e Diversidade”, do Observatório da Diversidade Cultural.
No último texto publicado da série “Lei Rouanet: salvaguarda para a produção cultural em tempos de crise” falamos dos dados disponíveis sobre a execução orçamentária do Governo Federal, considerando todas as unidades orçamentárias vinculadas ao Ministério da Cultura
Agora, você acompanha mais detalhes sobre a importância da Lei Rouanet para o Brasil. Mesmo com toda crise econômica vivida pelo país, a Lei Rouanet segue aplicando mais de R$ 1 bilhão para execução de projetos apresentados por empreendedores culturais.
Mesmo com a estagnação do incentivo nos últimos anos, apresentar a série histórica completa é relevante para mostrar a conquista que a Lei Rouanet é para o mercado da cultura no Brasil. Ainda com todos os problemas, garantimos mais de R$ 1 bilhão por ano desde 2010, quando o mecanismo alcançou os sete dígitos pela primeira vez.
Diferentemente dos recursos gerenciados pelo próprio governo, a maior parte do recurso da Lei Rouanet chega diretamente ao produtor cultural. Isso não significa que os produtores estejam livres da concorrência, por vezes desleal, de organizações vinculadas ao Governo por mais recursos. É comum que equipamentos públicos se lancem em concorrência aberta por recursos incentivados e não é raro que tenham acesso privilegiado a recursos de estatais.
Embora não exista dado consolidado sobre essa prática de captação de recursos da Lei Rouanet por organizações públicas, não é crível que se aproxime do nível de concentração de recursos observado em relação ao orçamento.
Reforço então o argumento que me faz considerar a Lei Rouanet como uma salvaguarda para os produtores culturais em tempos de crise. Como demonstrado até aqui, quando passou a existir restrição no orçamento gerenciado diretamente pelo Poder Executivo, os gastos diretos da máquina pública foram preservados e tiveram alguma ampliação enquanto as transferências caíram drasticamente. Já no caso da Lei Rouanet, mesmo sofrendo impacto com a crise econômica, foram preservados mais de R$ 1 bilhão ao ano, direcionados diretamente para projetos apresentados por produtores culturais, com pouca margem para aplicação para manutenção de projetos governamentais.
Como salvaguarda e pelos serviços prestados à cultura nacional com a garantia de financiamento de importantes organizações e projetos nos mais de 20 anos de existência, a Lei Rouanet merecia tratamento mais adequado, um reconhecimento à altura dos grandes projetos que já ajudou a realizar.
Se merece reconhecimento, também não faltam oportunidades de aperfeiçoamento. Nesse sentido, a maior fragilidade da Lei Rouanet é não conseguir alcançar as diversas regiões do país de forma mais equilibrada. A concentração do investimento em projetos apresentados por proponentes sediados no eixo Rio-São Paulo não é apenas um problema para as regiões pouco contempladas, mas também uma ferida para o próprio mecanismo, que perde legitimidade.
Para melhor visualizar o tamanho do problema, vale a comparação da distribuição dos recursos da Lei Rouanet com a população e PIB.
Rio de Janeiro e São Paulo são os dois estados mais ricos da federação e já era esperado que recebessem uma importante fatia de um mecanismo que tem como regra de cálculo um percentual do lucro das empresas. Por isso, poderíamos até argumentar que uma comparação da concentração dos recursos da Lei Rouanet com o PIB fosse mais adequada que a comparação com a população. Mas mesmo em relação ao PIB, a distribuição dos recursos da Lei Rouanet se mostra exageradamente concentrada.
Se a Lei Rouanet é uma importante fonte de financiamento da cultura nacional, mas sofre com o grave problema da concentração de recursos nos dois estados mais ricos da Federação, nos resta apresentar propostas para minimizar esse problema específico. Nesse sentido, o discurso é de defesa do mecanismo e de apresentação de críticas construtivas para seu aperfeiçoamento. É o que apresento na próxima seção.
Se interessou pela discussão? Continue acompanhando nossa série sobre a Lei Federal de Incentivo à Cultura.
No segundo texto da série “Lei Rouanet: salvaguarda para a produção cultural em tempos de crise”, analisamos a evolução da execução direta, fomento direto e fomento indireto nos últimos anos, demonstrando a importância da Lei Rouanet para o financiamento cultural no Brasil.
Depois de reunir e detalhar no post anterior as seis categorias que compõem o financiamento da cultura, nesse primeiro momento precisamos entender o que acontece com a parte do recurso administrado exclusivamente pelo Governo. Selecionamos os dados disponíveis sobre execução orçamentária do Governo Federal, considerando todas as unidades orçamentárias vinculadas ao Ministério da Cultura, que são:
Quando consideramos o valor empenhado pelo conjunto dessas organizações, notamos que depois de um período de crescimento – que durou entre 2010 e 2013, quando o valor empenhado atingiu o ápice de quase R$ 2,3 bilhões – o orçamento executado pela área cultural federal teve uma forte queda no ano de 2014 para o patamar inferior a R$ 2 bilhões, no qual permaneceu nos dois anos seguintes.
Todo o destaque dado às categorias de financiamento e à trajetória da execução do orçamento federal foi feito previamente para mostrar que a crise não impacta a forma como o gasto é realizado de forma linear. Quando analisamos a trajetória do gasto federal, dividindo o que foi aplicado diretamente pelo governo – que nas categorias acima identificamos como Execução Pública Direta, e o que foi transferido para execução de terceiros, categoria Fomento Público Direto – notamos efeitos bem discrepantes.
No auge da execução orçamentária, em 2013, que somou aproximadamente R$ 2,3 bilhões, a execução direta representou 66% do total, restando 34% para transferências. De 2013 a 2016, a execução direta seguiu trajetória ascendente, superando R$ 1,8 bilhões no último ano analisado.
Em termos percentuais, a ampliação da execução direta no período foi de 22,8%. Já quando analisamos as transferências, notamos uma realidade oposta. Para garantir o crescimento da aplicação direta em um período de contração do orçamento total, as transferências sofreram um duro corte. Entre 2013 e 2016 a redução foi de 80,2%.
Em tempos de crise, o valor transferido para execução de terceiros ou Fomento Público Direto encolhe drasticamente, enquanto a aplicação direta para manutenção das próprias atividades das organizações públicas de cultura segue tendo ampliação.
Isso não significa que o orçamento da Cultura, mesmo para as atividades gerenciadas diretamente pelo Governo, seja adequado para o tamanho das demandas do setor, mas não há como negar, a partir da análise dos números da execução orçamentária, que existe um claro efeito concentrador de recursos. Na escassez, as organizações diretamente ligadas ao Ministério conseguem defender de forma muito mais efetiva seu próprio financiamento.
Se, no auge do orçamento na série, a divisão entre aplicação direta e transferências apresentava uma relação próxima a 2 para 1, em 2016, chegamos a uma relação de R$ 12 aplicados diretamente para cada R$ 1 transferido. Podemos concluir que em tempos de crise valeu a boa e velha máxima “se a farinha é pouca, meu pirão primeiro”.
Na próxima publicação da série falaremos sobre como, mesmo com a estagnação do incentivo à cultura nos últimos anos, a Lei Rouanet é uma conquista para o mercado cultural no Brasil. Diferentemente dos recursos gerenciados pelo próprio governo, a maior parte do recurso da Lei Rouanet chega diretamente ao produtor cultural. O artigo na íntegra, escrito por Thiago Alvim, sócio-fundador da Nexo, você pode acessar aqui.
